Рекомендуем к прочтению: Статья Н. А. МАХУТОВА «ВВЕДЕНИЕ КАТЕГОРИЙ ОПАСНОСТИ ДЛЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ — ВАЖНОЕ СОБЫТИЕ»

Николай Андреевич МАХУТОВ

президент Научно-промышленного союза «РИСКОМ», член Общественного совета, заместитель председателя секции научно-технического совета Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора), член-корреспондент Российской академии наук

ВВЕДЕНИЕ КАТЕГОРИЙ ОПАСНОСТИ ДЛЯ ПРОМЫШЛЕННЫХ ОБЪЕКТОВ — ВАЖНОЕ СОБЫТИЕ

В 2013 году обновлено федеральное законодательство о промышленной безопасности. Как признает экспертное сообщество, наиболее ощутимые изменения в законе касаются критериев идентификации опасных промышленных объектов. К 1 января 2014 года все опасные объекты должны быть переаттестованы по классу опасности, учитывающей степень риска возникновения аварий и масштабы их возможных последствий. Тем не менее в законе по промышленной безопасности еще остались белые пятна, которые разработчики уже готовятся описать.

Когда в 1996–1997 годах в Госгортехнадзоре России рождалась первая версия закона, этот вопрос многократно обсуждался в Российской академии наук, в Институте государства и права, в нашей Рабочей группе при Президенте Российской академии наук по анализу риска и проблем безопасности. Отсутствие самого закона в любом его виде создавало опасность для страны. В то время я настаивал, что хорошо было бы попытаться сделать закон прямого действия, то есть закон, в котором содержатся не только сформулированные юридически, обоснованные требования к процедурам, методам, подходам, степени ответственности государства, предприятий и территорий, но и прямые указания, как делать, что делать, чем закончить и за что отвечать. В законе должны быть численные показатели безопасности и определяющие зависимости. Такие проработки количественных оценок безопасности были сделаны в рамках Государственной научно-технической программы «Безопасность».

Была подготовлена первая концепция закона о промбезопасности. Когда состоялись переговоры с юридическим отделом Думы, то выяснилось, что идея разработчиков очень хорошая, но реализовать ее будет крайне сложно, потому что ни один закон не существует отдельно в структуре законодательства — он связан со многими другими законами. А так как многие действующие законы были законами непрямого действия, то потребовалось бы все переработать. Поэтому было принято решение передать наш вариант закона на проработку юристам, в частности в Институт государства и права. Михаил Михайлович Бринчук тогда хорошо поработал. Таким образом, закон о промбезопасности был составлен в том же ключе, в котором было сформулировано в то время наше основное законодательство. Из основного текста все формулировки прямого действия были убраны и частично перенесены в приложение к закону.

Было решено: давайте примем этот закон, начнем по нему работу, создадим систему реализации закона, систему экспертизы, декларирования безопасности и ответственности, разделим, в чем ответственность надзорных органов, в чем предприятия… Тогда, больше 15 лет назад, еще не было хороших специалистов ни на местах, ни на предприятиях, ни даже в Ростехнадзоре. Мы осознавали, что сразу составить универсальную программу действий не удастся, необходимо накапливать опыт.

В то время Вячеслав Иванович Сидоров и Научно-технический центр промышленной безопасности при Ростехнадзоре под руководством его Председателя Марата Петровича Васильчука взяли на себя работу по созданию культуры реализации закона о промышленной безопасности. Я считаю, задача в значительной степени была решена. Созданы и наработаны методы, подходы, образовались коллективы разработчиков и непосредственных исполнителей, предприятия нашли свое место в общей структуре безопасности в стране, сформировалось экспертное сообщество.

Закон о промышленной безопасности даже в своем первоначальном виде сыграл огромную роль. Потому что у нас существовали государственные и отраслевые стандарты, накапливались противоречия и неясности, в том числе образовывались определенные трения между тремя группами — органами государственного надзора, которые требовали соблюдения норм промышленной безопасности, эксплуатирующими организациями и экспертными компаниями, которые должны оценить состояние объектов.

Экономические службы на предприятиях и в регионах прочувствовали, что обеспечение промбезопасности требует определенных затрат с каждой стороны; затраты в ряде случаев стали восприниматься как дополнительная нагрузка на предприятие, на бизнес, как теперь говорят.

Следовало учесть мнение и той, и другой стороны, а затем двигаться дальше. В самые последние годы Ростехнадзор в лице своих руководителей — Н.Г. Кутьина и А.В. Ферапонтова — провел большую организующую деятельность по подготовке новой редакции закона, также работал Комитет по промышленности Государственной Думы (В.В. Гутенев), ориентируясь на экономические затраты предприятий и организаций. Российский союз промышленников и предпринимателей играл свою роль как инициатор целого комплекса вопросов.

Для нас как специалистов было ясно, что подконтрольными Ростехнадзору до сих пор оказывалось примерно 280 тысяч предприятий. Заставить все эти предприятия соблюдать все требования закона — не совсем правильно, так как существуют объекты разной потенциальной опасности. Поэтому созрела такая мысль, отраженная в последней редакции закона, — постепенно ввести группы опасности предприятий.

И вот, наконец, в закон внесены категории опасных промышленных объектов (ОПО). Еще в прошлом году было так: если больше какого-то минимума используется опасного вещества в процессе производства, или на складе, или при транспортировке, на предприятии обязаны соблюсти все требования законодательства. Минимальный уровень превзошли — и все, приходится работать на общих началах.

В новую редакцию закона о промбезопасности введены четыре группы предприятий по степени их опасности. Все они классифицированы по количеству опасных веществ, взрывопожароопасных веществ, по уровням давления в сосудах — всего по трем показателям. В первую группу попали объекты высокого риска, таких объектов существенно меньше, это единицы процентов от общего числа ОПО. Вторая группа включает объекты, на которых объемы используемых опасных веществ и уровни давлений и объемы сосудов поменьше, таких объектов несколько десятков тысяч. Третья группа примерно состоит из 50–60 тысяч ОПО. Четвертая группа — основная по количеству ОПО, там существенно больше 100 тысяч предприятий, может быть, и до 170 тысяч наберется.

Введение категорий опасности для промышленных объектов — это серьезное достижение. Еще недавно Ростехнадзор (еще раньше — Госгортехнадзор) обязан был следить за всеми объектам, а эксперты должны были анализировать декларации и заключения экспертизы безопасности, просматривать, утверждать, подписывать — бумажная работа становилась очень большой. Если оценить количество экспертов и соотнести с количеством ОПО, которых было около 300 тысяч, то каждый эксперт должен был только сидеть и подписывать бумагу за бумагой. Подход к опасным объектам в таких условиях становился формальным.

Теперь появилось четкое понимание и категорирование объектов по группам. Ростехнадзор заявил, что по первой и второй категориям будет назначен государственный контроль за безопасностью. А по третьей и четвертой категориям Ростехнадзор взял на себя функцию составить реестр объектов и реестр наличия документации об обосновании их безопасности, не проверяя, на условиях ответственности предприятия. Так изменился принцип подхода к обоснованию безопасности.

Специалисты настаивали, и я в том числе, чтобы анализ безопасности четвертой группы, а может быть, и третьей, могли выполнять саморегулируемые организации, которые несут ответственность по закону. Но эти организации в ряде случаев создавались несколько бесконтрольно. Если принять, что такая система саморегулируемых организаций (СРО) в нашей отрасли существует, то масштаб системы достигнет десятковсотен тысяч организаций, и если их никак не регулировать, то сформируется некоторая бесхозяйственность. Думаю, что этот сектор нужно в дальнейшем еще урегулировать. То есть СРО должны работать в третьей и четвертой группе. Да, СРО могут участвовать при экспертизе и в первой, и второй категориях ОПО, но не они должны быть ответственными за окончательные документы.

Считаем важным и следующий шаг. Если возьмем первую группу опасных объектов, то там устанавливаются некие рамки. К примеру, на объекте хранится, скажем, 5 тонн опасного вещества и более. Но что такое «более»? Это может быть и 6 тонн, и 10 тонн, и 100 тонн, и 1000 тонн; получилось, что значение опасности снова размыто.

Первое, что мы пока еще не сделали и надо будет сделать в дальнейшем: не по количеству опасных объектов надо было категорировать ОПО, а по величинам рисков. Потому что иногда есть группы объектов, например гидротехнических сооружений, в том числе Саяно-Шушенская гидроэлектростанция, где рабочим телом является вoдa. Она не принадлежит к взрывоопасным веществам. Но при этом и вода (без нее жить не можем) становится смертельно опасной при авариях на ГЭС — это же надо учитывать.

Конечно, переход к следующему уровню понимания промбезопасности — непростая задача. Следующий шаг в развитии закона должен состоять в том, что мы категорируем объекты по уровням риска — сколько может погибнуть людей, сколько может пострадать, как будут разрушены инженерные коммуникации, какой ущерб природе и инфраструктуре будет нанесен в случае чрезвычайной ситуации (ЧС). А сейчас у нас один критерий — сколько погибнет людей.

В последнее время бывают крупные промышленные аварии, в которых вообще никто не погиб, а ущерб окружающей среде нанесен огромный, сгорела или разрушена инфраструктура. Или наоборот, никакого пожара, никто не погиб. Возьмем пример: в трубопроводе при переходе через Печеру образовалась течь, многие месяцы вытекали сотни, тысячи тонн нефти и загрязняли огромные территории. Таким образом, критерий по количеству опасных веществ и по уровню давлений — это еще не измеритель степени опасности и риска объекта.

Поэтому следующая стадия развития законодательства сведётся к тому, что надо будет принять основой категорирования экономические риски и риски потери человеческих жизней. Мы такие разработки уже ведем, готовим их, докладываем и на Совете Безопасности, и в Государственной Думе. Интеллектуальная работа в этом направлении идет, но она еще не выражена законодательно.

Второе. Даже если выделены объекты первой группы опасности, у нас в стране есть еще так называемые критически и стратегически важные объекты, к ним отношение должно быть особое.

Начинается освоение шельфа — и возможные риски возрастают. Аварийная платформа в Мексиканском заливе компании BP тому пример, там же не было никаких накопленных взрывоопасных веществ. Даже было заключение сторонней экспертизы: «Вы все сдали, у вас все ОК», а ущерб в результате аварии превысил десятки миллиардов долларов.

Получается, что у нас так и нет закона по критически важным объектам, хотя есть соответствующие решения Совета Безопасности, Правительства, МЧС России и РАН. Значит, невозможно найти виноватых, если нет закона. Я могу соблюсти все те требования, которые есть в отдельных законах — это промышленная безопасность, это логистическая безопасность, пожарная безопасность. Требования разных структур могут пересечься, и объект станет критическим важным. То есть анализ простого взрыва в случае ЧС недостаточен, там могут быть и взрывы, и отравления, и падения, и пожары, и загрязнения. А фактически единой юридической законодательной базы, даже для того, чтобы выявить и наказать виновных, нет. Саяно-Шушенская ГЭС, в частности, эту проблему показала в полном объеме. Кто-то не пришел, чего-то не сделал по инструкции, не обратил внимания на показания датчиков… Ну и что? Это ничего не значит, это не уголовное преступление.

Классическую государственную, сложнейшую задачу у нас в стране и за рубежом можно сформулировать так: надо всеми силами обеспечить заданный уровень защищенности объектов, людей и природы от тяжелых катастроф. Но есть и объекты, стратегически важные для национальной безопасности. Эта задача сейчас очень хорошо видна, можно вспомнить Чернобыль или Фукусиму… Нет ни в отечественном, ни в зарубежном законодательстве такой целевой постановки задачи, а если ее нет, нет тогда и закона. Поэтому нет специалистов, нет соответствующих наработок по экспертизе, много чего нет, любые требования остаются частными без поддержки закона.

Весь мир между тем держится на том, что создаются после ЧС мощные комиссии — правительственные, парламентские, международные; они все анализируют, разобрали — и разошлись до следующей аварии. Такой подход неправильный, должна существовать система, должны быть законодательство, специалисты, юристы, все должно работать на упреждение тяжелых катастроф.

Уже известно: один рубль, вложенный в предупреждение, составит эквивалент десяти рублям, которые надо потратить на ликвидацию последствий возможной ЧС.

Что же касается руководства предприятий, эксплуатирующих ОПО, у них теперь появилась четкая система: открывай закон и действуй по тем процедурам, которые предписаны в заданной группе, осуществляй экспертизу, диагностику, декларирование, согласовывай с региональным управлением Ростехнадзора — в общем, все прописано.

И все же вернемся к Саяно-Шушенской ГЭС, у которой мощность порядка 6–7 миллионов киловатт. По закону о безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) тоже вводятся группы. Гидростанция мощностью более 1 млн кВт попадает в первую группу. Но ГТС 7 или 10 млн кВт с точки зрения безопасности не то же самое, что 1 млн, это куда больше. Можно соблюдать законы и подойти одинаково к ГЭС в 1 млн кВт, и в 8 млн кВт. То же самое относится и к опасным веществам — нельзя одинаково подходить и к одной тонне, и к тысяче тонн опасных веществ. Так не должно быть.

Сегодня мы говорим о задачах на уровне государственного управления. В первую очередь, я думаю, критически и стратегически важные для национальной безопасности в стране объекты не могут быть подведены под действие одного закона, под надзор за ними со стороны единственного ведомства. Это задача государственная, в том числе Совета Безопасности и первых лиц государства. Они должны сформулировать, поставить, обозначить задачи — и брать под свой контроль критически и стратегически важные объекты. Прибыли от их функционирования получают предприятия, а за тяжелые катастрофы отчитывается государство, что неправильно.

С другой стороны, возьмем упавшую ракетно-космическую систему стоимостью десятки миллиардов рублей. Страховщики тоже не смогут восполнить все эти ущербы. Необходимо создавать структуру перестрахования таких объектов — национальную, международную…

На фоне вопросов на перспективу, которые еще нам предстоит решать, предприятиям сейчас становится болееменее просто работать в новом законодательстве.

Но каждое предприятие в отдельности не сможет обеспечить подготовку всех специалистов в сфере безопасности — это должно сделать государство. И надо сказать, что положение и у нас в стране, и за рубежом примерно одинаковое, тут мы не отстали, а в ряде случаев мы идем впереди по многим позициям. У нас есть возможность серьезного моделирования, экспериментальных исследований. По крайней мере, и в первую очередь надо сделать обоснования к требованиям безопасности.

Да, в сфере промбезопасности уже многое сделано, но открылись двери новой проблеме, которая не менее важна. Надо ставить новую стратегическую задачу, а потом все ею будут заниматься. А мы, ученые и исследователи, стараемся поэтапно продвигаться вперед. Но при этом предсказанные нами же риски начинают реализовываться в самых неприятных сценариях: горят и взрываются военные склады, падают ракеты и самолеты.

Я оказался в США, когда в Калифорнии произошло мощное землетрясение. Общественность собралась и говорит: в нашем законодательстве — и штатов, и государства — написано, что и государство, и штаты предпринимают меры по обеспечению нашей безопасности, мы им за это налоги платим. Кто нас предупредил о том, что будет такое землетрясение? И было начато судебное преследование администрации и специалистов-сейсмологов на основании мнения обывателей: «Почему мы вам платим деньги, а вы нас не предупредили? Вы виноваты!» Состоялась большая дискуссия, и как-то удалось погасить этот вопрос. А вот в Италии экспертыученые были наказаны, потому что они не сделали нужного прогноза по землетрясению, которое произошло в 2009 году и разрушило исторический центр Аквила в провинции Абруццо.

Общественность — мощнейшая сила, но все равно засудить специалистов не так просто, опытные адвокаты докажут, что вы ни при чем, что вы соблюли все законы, а это оказалось за пределами существующего законодательства. Но почему общество, народ должен терпеть такие большие промахи, просчеты? Они более-менее очевидны, если погибли десятки людей, родные, близкие, затопило целые города, например. Что это, такая большая неожиданность?

Общественность тоже виновата, как выяснилось у нас на Кавказе, когда были большие наводнения. Оказалось, что старые советские хибарки остались целыми, потому что они были еще по СНиПам построены на заданном удалении от воды, а сейчас все подряд без соблюдения норм строятся поближе к воде. Раньше забор был деревянный, который вода легко сносила, а теперь заборы каменные — это опасно, они как плотины удерживают воду…

Многие ученые, и я в том числе, говорим: пора переходить на анализ рисков. Этот анализ вполне возможно сделать. Когда я читаю лекции, мне говорят, что это всего лишь теория. Это не теория, я могу вам посчитать, какие риски вы сейчас перед собой имеете. Я могу оценить их, чтобы эти риски понизить или перевести в приемлемую область. Могу также посчитать, сколько вы должны были вложить в снижение рисков — нулевыми риски вы никогда не сделаете, но приемлемыми для вашей жизни… И получается, что общественность должна не только требовать, возмущаться, пикетировать, общественность должна и свою культуру безопасности повышать.

Я сейчас оказался волей судеб в Общественной палате города Москвы, должен возглавить комиссию по безопасности. Общественная палата призвана экспертировать решения, подготавливаемые органами государственного и городского управления по определенным направлениям своей деятельности, — это святая обязанность. Но Общественная палата должна формировать саму идеологию этого законодательства. В этом смысле общественные силы, с одной стороны, двигатели контроля, а с другой, сами должны генерировать идеи безопасности, сами должны участвовать в их реализации, понимать и знать риски безопасности; особенно это относится к сфере образования.

Закон создан прогрессивный, за десятилетия воспитаны замечательные специалисты, существует и развивается техническая диагностика, создается оборудование — все это большая заслуга. А дальше?

Вы директор, к вам пришли эксперты с отчетом и говорят: у вас на предприятии, скажем, риск гибели сотрудников 10 в минус пятой. «А что это такое?» — спросит почти каждый руководитель. Человек не ощущает значения этой цифры. Стараемся приводить примеры: риск попасть под удар молнии такой-то, а у вас такой-то, то есть молния может вас быстрее убить, чем на предприятии случится опасная ЧС. Но такой подход не годится для современного понимания. Поэтому мы сейчас вводим понятие экономического риска — новый мощный термин. Он полезный хотя бы потому, что с его помощью можно разные виды опасности сложить: отравились, убило, взорвалось, сгорело, утратили дисциплину и культуру производства, разрушилось оборудование, в конце концов, все можно сложить и посчитать.

Риск индивидуальной потери жизни должен рассматриваться всегда, но в некоторых случаях можно иметь большой экономический ущерб, но нулевую гибель людей. Тем не менее в составе экономического риска возможно учесть и экономический ущерб от потери человеческой жизни.

Фактически следующий этап государственного управления в сфере безопасности должен состоять в том, что мы уйдем от оценки индивидуального риска в сторону экономического риска. Ноэто тоже не совсем правильно, а вот еслиприменять два критерия — и риск потери жизни, и экономический риск, этого наближайшие 20–50 лет будет достаточно.

Первая в этом смысле задача и руководителя предприятия, и ученых, и надзорных органов состоит в том, чтобы перейти на двухкритериальную оценку опасности. Когда руководитель слышит, что эта авария может обойтись в 10 миллиардов рублей, и это будет записано в документах, а сам руководитель будет за это отвечать всем движимым и недвижимым имуществом, восприятие риска становится совершенно другое.

Пока еще нет настолько жестких требований к руководству ОПО, но к ним нужно переходить. Мы шутим, что трещину в каком-то промышленном объекте мы должны измерять не в миллиметрах, а в рублях. Можно иметь огромную трещину и малый риск, а можно иметь маленькую трещину и огромный риск.

Каким образом оценить подготовленность руководства ОПО в сфере промбезопасности? Деятельность по контролю надо выстраивать в определенной последовательности — с точки зрения важности, с точки зрения рисков.

Необходимо оценить, знает ли руководитель предприятия, что такое экономический риск и риск потери человеческой жизни (или хотя бы знает ли он, что есть такое понятие).

Первый вопрос, конечно, со стороны общественности или надзорных органов — какие службы, какие операции проводятся предприятием для повышения безопасности? В советское время был Государственный комитет по науке и технике, высшая организация, которую возглавлял академик В.А. Кириллин. Теперь эту функцию выполняет Министерство по чрезвычайным ситуациям. Они у себя проводили учебу руководящего звена по проблемам безопасности — для своих заместителей, для своих руководителей отделов и департаментов. Мы читали лекции для сотрудников ГКНТ и МЧС, и по личной просьбе министра (на то время С.К. Шойгу) мы и нам задавали вопросы, проверяли усвоение материала.

На предприятиях, вошедших в первуювторую группы опасности, должна быть налажена учеба руководящего звена по проблемам безопасности; тем более важно повышение квалификации для руководства критически и стратегически важных предприятий.

Второе, ни один же руководитель предприятия не действует в одиночку, он взаимодействует с поставщиками и потребителями, и надо понимать, как обеспечено взаимодействие, в первую очередь, руководства предприятия, с соседними предприятиями высокой опасности и с населением.

Следующий вопрос. Что такое — быть руководителем предприятия? Это руководитель не только экономического и технологического процесса, это руководитель коллектива, руководитель людей. Руководитель не только за деньги и плановые технологии отвечает, он отвечает и за безопасность. Тогда и наука начинает быть востребованной, и надзоры, и экономисты. В этом смысле скоро наступит время, когда не прибыль будет определять состояние предприятия. Риски настолько быстро растут, что экономические выгоды, как правило, сопряжены с ростом риска. Погоня за прибылью катастрофически наращивает риски. В конце концов наших денег окажется недостаточно, сколько бы у вас их ни было, для того чтобы обеспечить на должном уровне безопасность.

Хорошо помню встречу с А.Д. Надирадзе, когда он вел разработку Ракетного комплекса «Тополь», я стал говорить ему о безопасности, рисках, живучести… Он спрашивает: «А что это такое?» Я объясняю. «А почему тогда мой заместитель по науке не знает? Пригласите его сюда!» Он заходит. «Скажите, что такое живучесть, риск на объекте?» — «Не знаю». — «Так вот с завтрашнего дня всех конструкторов учить, а вас, Николай Андреевич, попрошу прочесть курс лекций». Я полгода читал в Московском институте теплотехники (МИТ) для специалистов лекции; мне было настолько интересно, ведь люди работают на передовых рубежах техники. Я обогатился от них, может быть, больше, чем они от меня. Хороший руководитель всегда готов и сам учиться, и учить свою команду. Хороший инженер приложит всеусилия, чтобы обеспечить безопасность и безаварийность работы предприятия.